Hemmeligholdet i Yr.no: funksjonalitet slettet uten rett til innsyn
Denne artikkelen er en sammenstilling av en serie artikler skrevet tidligere. Den sammenstilte artikkelen er skrevet i forbindelse med et bokprosjekt. Gi gjerne tilbakemeldinger på denne teksten som kommentar nedenfor, svar på eposten, eller send melding (kontaktskjema).
Nettstedet Yr.no er et samarbeidsprosjekt mellom Meteorologisk institutt og NRK. Yr gir værvarsel og har tidligere vært en kilde til tilgjengeliggjort værstatistikk.
Yr.no jobbet over en lengre periode med nye nettsider, først med oppdatering av mobilsidene i 2016. Den opprinnelige nettsiden fortsatte som ordinær nettside og sto for nesten 80% nettsidebruken, mens mobilsidene sto for over 20%.
1. desember 2020 ble de opprinnelige nettsidene flyttet til domenet «retro.yr.no». Hvor man kunne finne funksjonalitet og sider som ikke var tilgjengelige på den nye nettsiden. 4. oktober 2021 ble de opprinnelige nettsidene til yr.no slettet helt. Nettsidene er ikke tilgjengelige som et arkiv.
Følgende begrunner Yr.no overgangen til nye nettsider:
Yr skal være for alle! Og da mener vi alle. Selv om man er avhengig av hjelpemidler som skjermleser så skal Yr fungere også for deg. Det klarer vi å få til på de nye nettsidene våre. Det er en av grunnene til at det er så viktig for oss å lage en ny og moderne webløsning for Yr.
Yr.no begrunner valget om å slette de opprinnelige nettsidene med følgende:
I praksis brukte vi for mye tid på å vedlikeholde to webløsninger. Yr-teamet er relativt lite og det er viktig at vi bruker ressursene på en fremtidsrettet tjeneste. Det var også et stort behov for å legge ned noen av de bakenforliggende systemene som ga data til retro.yr.no.
Samtidig ble også klimahistorikk slettet, og Yr viser nå til Norsk klimaservicesenter.
Bakgrunnen til at verstat.no ble etablert – tilgjengeliggjøring av statistikk
I perioden før etableringen av de nye nettsidene til yr.no så brukte jeg værhistorikk fra nettsiden for å få innsikt i temperaturutviklingen i Norge.
Statistikken var enkelt tilgjengelig og ga god og lettfattelig oversikt. Nedenfor vises et eksempel – temperaturutviklingen for januar måned for Østlandet:
Denne nettsiden ga etter min mening en nyansert og informativ visning av temperaturutviklingen. Det gis også forklaring på hva vi ser, som gir et godt rammeverk for innsikt og forståelse.
Nå er altså disse nettsidene forsvunnet, og ingen tilsvarende alternativer ble etablert. Dersom man skal få frem tilsvarende visning, så må man hente ut data selv fra seklima.met.no og behandle dataen i et regnearkprogram som f.eks. Microsoft Excel. Dette er både tungvint og gir høy brukerterskel.
Historikken på de nye sidene til Yr.no gir kun en grafisk visning av de siste 13 månedene:
Her gis det ingen forklaring på hva man ser. Yr.no definerer ikke hva de mener med «Normal», i januar 2021 gikk man fra klimanormal 1961-1990 til 1991-2020. Det opplyses ikke om hvilken klimanormal yr.no har valgt å bruke.
Det forsvant også gode værkart. I lang tid ble misvisende og villedende værkart presentert og spredt av Yr.no på Twitter/X, som Værstat skrev om i mai 2021. Værkartene ble først erstattet i 2024 på yr.no.
En annen viktig funksjonalitet som forsvant var usikkerhetsmerking på varslene. I de opprinnelige nettsidene så ble det angitt usikkerhet ved fargekode. Rødt anga at varslet hadde stor usikkerhet.
Slettingen av god og tilgjengelig langsiktig værstatistikk var en viktig årsak til at verstat.no ble etablert. I første omgang var målet å tilgjengeliggjøre gode månedsstatistikker som ikke lenger er tilgjengelig.
På verstat.no kan man nå få frem månedsstatistikker for en rekke målestasjoner som i utgangspunktet er en gjenskapelse av statistikkene som ble slettet av Yr.no. Værstat har også etablert en rekke nye statistikkvisninger.
Innsynsforespørsel
Værstat var ønsket å vite mer om bakgrunnen for praksisen ved å fjerne innhold og funksjoner som er finansiert ved gjennom skatteseddelen.
I en twitterkorrespondanse med @Meteorologene så gis følgende svar på hvordan man besluttet å fjerne funksjonalitet og innhold før den er erstattet i ny nettside:
Som vanlig er det en personer oppover i systemet (ledere og utviklere) som bestemmer.
For å forstå hvorfor ledere opp i systemet har besluttet dette, ble det sendt en innsynsforespørsel til Yr.no hvor Værstat ber om innsyn i saksdokumenter.
Yr.no er et samarbeid mellom NRK og MET (begge som en del av statsforvaltningen) er underlagt offenlighetsloven. Som følge av dette ble forespørselen uavhengig behandlet av begge statsorganer.
Ønske om hemmelighold
Begjæringen om innsyn ble avslått av begge organer.
MET begrunnet ønske om hemmelighold med paragraf §14 i offentlighetsloven og argumenterte med at beslutningen og beslutningsgrunnlaget er dokumenter som er utarbeidet for egen saksforberedelse.
Årsaken til at MET sine vurderinger skal være hemmelige i dette tilfellet begrunnes følgende:
Målet er å få frem frimodige vurderinger og meningsbrytninger og på den måten sikre et best mulig redaksjonelt resultat. En situasjon der slike interne, redaksjonelle diskusjoner innad i Yrs styringsgruppe og blant øvrige ansatte på begge sider ikke blir ansett som interne i offentleglovas forstand, vil føre til langsiktige skadevirkninger.
NRK avslo innsynsbegjæringen og påberopte seg hemmelighold med bakgrunn i et NRK-unntak i offenlighetsforskriften. Redaksjons- og programvirksomheten i NRK har ikke skattebetalere rett til å få innsyn i eller ettergå. NRK hevder at beslutninger om å «avpublisere» innhold som innbyggere har finansiert er en del deres redaksjons- og programvirksomhet.
Videre gis det en lengre utgreiing om hvordan NRK og MET kan både anses som et organ og to organer samtidig. To organer når det gjelder redaksjonelle vurderinger slik at NRK-unntaket er gjeldende, og et organ i Yr-sammenheng slik at §14 skal samtidig være gjeldende da §14 er ikke gyldig når dokumenter sendes ut av «organet». Konsekvensen er at NRK påperoper seg rett til å hemmeligholde dokumenter som er tilgjengelige hos et annet statsorgan uten NRK-unntak i offentlighetsforskriften.
Etter offenlighetsloven har forvaltningen også plikt til å vurdere merinnsyn. Det vil si at man i tilfeller hvor man etter loven kan påberope hemmelighold av dokumenter likevel skal vurdere å gi innsyn.
Bakgrunnen er at formålet med offenlighetsloven er å gi uavhengig kontroll og innsyn i myndigheters virksomhet. De folkevalgte ønsket mer åpenhet. Formålet med merinnsyn skal tillegges mye vekt.
Både NRK og MET avviste å gi merinnsyn i dette tilfellet.
Les korrespondansene mellom Værstat og Yr.no:
Innsynsbegjøring Yr.no – avslag fra MET (ved leder for Yr.no hos MET)
Innsynsbegjøring Yr.no – avslag fra NRK (ved produktutviklingssjef og redaktør Yr hos NRK)
Værstat klaget på begge avslagene, som blir behandlet av overordnede statsorgan.
Avvising av klage i Kulturdepartmentet
10. desember 2021 mottok Værstat endelig avslag fra kulturdepartementet. Les hele avslaget her.
Kulturdepartementet er enig med NRK at vurderinger om «avpublisering» av offentlig finansiert funksjonalitet og statistikk inngår i et unntak i offentlighetsforskriften (NRK-unntaket):
Departementet er enig med NRK i at dokumenter som omhandler den redaksjonelle
prosessen som ledet frem til de omtalte endringene på Yrs nettsider er knyttet til «redaksjons og programverksemda i selskapet», jf. offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i.Dette vil omfatte både vurderinger knyttet til hvilken informasjon som skal publiseres, på hvilken måte og eventuelt hva som skal avpubliseres, men også i hvilken grad innhold blir erstattet eller gjort tilgjengelig i arkivert form.
Videre mener Kulturdepartementet at MET deltar i de redaksjonelle vurderingene, men at Yr.no-samarbeidet likevel er unntatt offentlighetsloven grunnet «NRK-unntaket»:
Meteorologisk institutt leverer og er faglig ansvarlig for dataene som NRK presenterer redaksjonelt. I tillegg deltar Meteorologisk institutt også dels i de redaksjonelle vurderingene i tjenesten. Dette underbygger etter departementets vurdering at det her er snakk om et samarbeid som omfattes av unntaket i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i.
Opphevelse av vedtak i Klima- og miljødepartementet
Værstat anførte at MET sine dokumenter gjennom sitt engasjement i Yr.no som det ble begjæret innsyn i verken var saksforberedende eller interne. Avslaget fra MET ble derfor innklaget til overordnet organ, som er eieren Klima og miljødepartementet (KMD).
Værstat mottok 12. mai 2022 brev fra KMD som opphever MET sitt vedtak om hemmelighold av dokumenterer vedrørende virksomheten i Yr.no.
KMD argumenterte med at saken var prinsipiell grunnet usikkerhet rundt det rettslige grunnlaget for offentlighetsloven ved organiseringen av Yr.no. Organiseringen er et samarbeid mellom et statlig forvaltningsorgan (MET) og et aksjeselskap eiet av Kulturdepartementet (NRK).
Det tok KMD nesten fem måneder å vurdere samarbeidsformen, og Værstat fikk svar ført etter klage til Sivilombudet da KMD brøt lovregulert saksbehandlingstid. Værstat fikk fullt gjennomslag for sin anførsel om at MET og NRK måtte regnes som separate organer gjennom samarbeidet i Yr.no.
Følgende konkluderte KMD:
Etter departementets syn åpner derfor ikke offentleglova for at et forvaltningsinstitutt og et aksjeselskap kan operere som et felles organ i en bestemt sak, men samtidig opprettholde organiseringen som to ulike typer organ. Heller ikke er det mulig å endre dette gjennom en avtale.
På denne bakgrunn har Klima- og miljødepartementet kommet til at MET og NRK når det gjelder Yr-samarbeidet ikke kan anses som ett og samme organ etter offentleglova § 14 første ledd, og at de aktuelle dokumente derfor ikke kan unntas offentlighet som organinterne.
Etter KMD sitt vedtak om opphevelse MET sitt vedtak om hemmelighold av dokumentene, så ble saken sendt tilbake til MET. MET må nå behandle innsynsbegjæringene på nytt i lys av avklaringen om at unntaket i §14 ikke kan anvendes.
Det er likevel ikke gitt at Værstat får innsyn i alle dokumentene det er blitt bedt innsyn i. Dokumenter kan bli holdt hemmelige med basis i andre unntak, som §15 vedrørende råd og vurderinger mellom organer.
Det vises også til §13 i forvaltningsloven. Her gjøres det en oppsiktsvekkende påstand fra KMD (Værstat har uthevet tekst):
Opplysninger kan også omfattes av taushetsplikt for ansatte i MET etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2, dersom det vil kunne skade NRK om opplysningene kommer ut.
Gjennomslag for Værstat – MET snur delvis om innsyn i Yr.no
1. juli 2022 mottok Værstat et nytt vedtak fra MET hvor de gir delvis innsyn i dokumentene det ble bedt om innsyn i. Generelt gis det innsyn i tekst/dokumenter som er skrevet av MET, men ikke tekst/dokumenter fra NRK.
Følgende begrunnelse gis for fortsatt hemmelighold av dokumenter/deler av dokumentert relatert NRK:
MET har nå vurdert innsynskravene på nytt, og gir delvis innsyn/delvis avslag. Der det gis avslag begrunnes dette primært med at dette er opplysninger underlagt taushetsplikt for MET, siden NRK anser det som drifts- eller forretningshemmeligheter etter Forvaltningsloven § 13 (1) nr. 2.
MET mener altså at Yr.no-samarbeidet mellom en statlig virksomhet (MET) og et statlig medieorgan (NRK) er NRK sin drift eller forretning. Og at opplysninger om drift eller utvikling kan hemmeligholdes utenfor reguleringen gjennom offentlighetsloven.
Videre gis det avslag på dokumenter som inneholder personopplysninger, hvor man viser til forvaltningslovens §13 andre ledd.
Det gis også avslag på innsyn i dokumenter som MET mener det er påkrev hemmelighold av som følge av nasjonale sikkerhetshensyn eller forsvaret av landet. Det vises til offentleglova §21.
Værstat klaget inn avslaget om innsyn i NRK-dokumenter lagret hos MET til KMD. Denne klagen ble avslått.
Sivilombudet nektet å behandle klage om innsyn
Værstat mener at dersom NRK gis en generell anledning til å anse dokumenter som «drifts- eller forretningshemmeligheter», så innebærer dette en mulighet til omgåelse av begrensningen i NRK-unntaket i offentlighetsforskriften som kun gjelder dokumenter hos NRK AS. Da utvides i praksis unntak fra offentlighetsloven til å også kunne gjelde utenfor NRK AS.
Denne vurderingen lå til grunn for klage til Sivilombudet, som ble sendt oktober 2022.
6. desember 2022 fikk Værstat en orientering fra Sivilombudet. I orienteringen ble det opplyst at flere av dokumentene som ble oversendt til Sivilombudet ble sendt kun i sladdet versjon. Klima- og Miljødepartementet ble anmodet om å sende alle dokumentene i usladdet versjon.
Værstat fikk svar fra Sivilombudet 18. januar 2023. Etter å ha hentet inn dokumentene og vurdert de sammen med klagen, velger Sivilombudet å ikke å prioritere å behandle klagen.
Sivilombudet skriver følgende i svarbrevet:
Ombudet vurderer alle klager som mottas, men avgjør selv hvilke saker som skal undersøkes videre. Flere momenter har betydning ved denne avgjørelsen. Særlig må vi ta hensyn til at ombudet får flere klager enn vi har mulighet til å undersøke videre, og at vi derfor må prioritere hvilke saker vi skal undersøke.
Etter en helhetsvurdering har vi kommet til at vi ikke undersøker saken nærmere her. I vurderingen har vi blant annet lagt vekt på prioriteringshensyn.
Sivilombudet forklarer ikke hvilke andre forhold som er vektlagt i tillegg til prioriteringshensyn.
Værstat må derfor anta at Sivilombudet mener at NRK sin generelle mulighet til å omgå NRK-unntaket i offentlighetsforskriften ved å påberope «drifts- eller forretningshemmeligheter», når de samarbeider med statlige virksomheter, ikke er av stor samfunnsmessig eller prinsipiell betydning.
Videre forklarer Sivilombudet:
Vi nevner for ordens skyld at vi er enige i at unntaket i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav i kun gjelder dokumenter «hos» NRK. Dette utelukker imidlertid ikke at opplysninger som angår NRK kan være omfattet av taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2.
Det tok 458 dager fra Værstat sendte første innsynsbegjæring til endelig avgjørelse om å ikke behandle klagen om NRK-dokumentene hos MET i Sivilombudet.
Værstat har måttet følge opp saken hele veien for å presse den frem. Dette er vært meget ressurskrevende for en redaksjon med minimale ressurser.
Opprinnelige artikler:
NRK og MET ønsker hemmelighold om slettepraksis i Yr (15.11.2021)
Kulturdepartementet opprettholder hemmelighold om Yr.no (10.12.2021)
Klima- og miljødepartementet opphever vedtak om hemmelighold om Yr.no (19.05.2022)
Gjennomslag for Værstat – MET snur delvis om innsyn i Yr.no (08.09.2022)
Værstat klager Klima- og miljødepartementet inn til Sivilombudet (24.10.2022)
Sivilombudet nekter å behandle klage om innsyn i Yr.no (19.01.2023)
Ønsker du å støtte Værstat økonomisk og bidra til flere slike artikler?
les om muligheter for regelmessige bidrag.